135规划[编辑]

概述

十三五规划即中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要。2015年10月在北京召开中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议，研究关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议。

一、基本信息

“十三五” 规划要求规划编制必须强化全球视野和战略思维，正确处理好政府与市场的关系，科学设定规划目标指标，积极推进市县规划体制改革，坚持开放民主编制规划，使更加适应时代要求，更加符合发展规律，更加反映人民意愿。

中国已站在新的更高的起点上，“十三五”时期要确保全面建成小康社会的宏伟目标胜利实现，确保全面深化改革在重要领域和关键环节取得决定性成果，确保转变经济发展方式取得实质性进展。编制好“十三五”规划意义重大而深远。

2015年7月20日，中国共产党中央政治局召开会议，决定2015年10月在北京召开中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议，主要议程是，中共中央政治局向中国共产党中央委员会报告工作，研究关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议。中共中央总书记*主持会议。

二、宣布启动

2014年4月17日，国家发展和改革委员会主任徐绍史召开全国“十三五”规划编制工作电视电话会议，宣布启动编制国民经济和社会发展第十三个五年规划。他要求规划编制必须强化全球视野和战略思维，正确处理好政府与市场的关系，科学设定规划目标指标，积极推进市县规划体制改革，坚持开放民主编制规划，使“十三五”规划更加适应时代要求，更加符合发展规律，更加反映人民意愿。

三、工作规划

发改委新闻发言人李朴民介绍，就2014年的工作来讲，主要有四个方面。一是做深做实前期研究；二是起草形成基本思路；三是启动相关规划编制工作；四是积极推进规划立法工作。各方面的智慧是编制好规划的源头活水，集思广益是规划成功的关键，为坚持开放民主编制规划，深化细化前期研究，我们选取了25个事关全局的重大课题，通过公开招标方式组织社会力量开展研究。

中国国家能源局已启动“十三五”核电重大专项规划编制工作。

十三五规划编制实质是制定十三五规划的路线图。参照《战略落地》书籍，十三五规划设计，共划分为以下几个环节：战略分析、战略理念立意、战略总体设计、战略顶层设计、战略分层设计、战略详细设计、战略沙盘推演、最终论证质询。

四、研究课题

根据《国家发展和改革委员会“十三五”规划前期研究重大课题遴选公告》，大专院校、科研院所、大型企业、行业协会、国际组织以及其他经审查符合条件的机构或组织均可提出申请，课题内容重点围绕关系“十三五”时期我国经济社会发展全局的重大问题开展研究。申请单位选题时，可参考国家发展改革委门户网站刊载的《“十三五”规划前期研究重大课题目录》，也可围绕《目录》确定的重点领域和方向，自行确定研究题目。

申请单位可登录国家发展改革委规划司网站，从《“十三五”规划前期研究重大课题专栏》中下载课题申请书及相关材料，并于5月5日前通过邮寄或电子邮件方式按要求提交申请。

“十三五”规划前期研究重大课题目录

“十三五”国际环境变化及对我国发展的影响

“十三五”经济转型升级动力机制和制度环境研究

“十三五”创新驱动的战略重点与创新型国家建设研究

“十三五”推进教育现代化与人才强国、人力资源强国建设研究

“十三五”经济结构调整的主攻方向和战略举措研究

“十三五”扩大消费需求长效机制研究

“十三五”工业结构升级与布局优化研究

“十三五”现代农业发展战略与粮食安全战略研究

“十三五”信息经济发展研究

“十三五”战略性新兴产业发展研究

“十三五”服务业发展重点和机制研究

“十三五”住房保障体系与房地产健康发展研究

“十三五”我国区域发展重点和区域协调发展机制研究

“十三五”生态文明建设及制度研究

“十三五”环境治理重点及模式创新研究

“十三五”应对全球气候变化及绿色低碳发展研究

“十三五”建设社会主义文化强国研究

“十三五”人口发展战略和政策研究

“十三五”健康保障发展问题研究

“十三五”完善扶贫脱贫机制研究

“十三五”国有企业改革和非公有制经济发展研究

“十三五”公共服务重点和财政保障机制研究

“十三五”完善金融市场体系和风险防范研究

“十三五”对外开放战略及开放新格局研究

“十三五”我国企业“走出去”发展战略研究

五、主要问题

第一、部分地区产业规划政府意志太强；

第二、产业定位欠缺地区发展能力考虑，雷同性较高；

第三、产业研究不深，产业定位精准度有待提高；

第四、规划对当地优势特性挖掘不足；

第五、对周边地区产业发展竞合关系研究不够。

六、制定关键点

“十三五”规划制定的成败，是决定“全面建成小康社会”能否顺利实现的关键要素之一，制定过程中借鉴历史经验并给出新的战略定位，事关全局，关系重大。

党的十八大以来，党中央提出了“四个全面”的战略布局，经济发展步入新常态，中国的“十三五”规划处于一个新的历史转折点上，这需要我们去思考五年规划的新方位，只有当我们能够回答五年规划从哪里来的时候，才能够更深刻地认知五年规划的本质属性，也能为我们考虑“十三五”规划编制提供有益的启示。

“十三五”增长率以7%为宜

正确处理预期和可能的关系，建议“十三五”规划适度从紧，将GDP增长率目标定为7%左右。

从历史来看，五年计划指标制定平均大约留有半年的余地。每个时期不同，有的过于冒进，典型的是“二五”计划，指标定得过高，导致基本都没能完成；有的又过于保守，譬如“六五”计划和“八五”计划，指标定得过低，使得大多数指标都大幅度超额完成，分别平均完成了1.7倍与2.7倍。其中，最关键的是经济增长率指标定得过低，“六五”计划规定社会总产值指标增长率为4%，实际增长为11%；“八五”计划规定经济增长率为6%，实际增长为11.6%。

中国的经济增长一定程度上确实符合邓小平同志当年说的是波浪式的前进，经过几年治理整顿之后，又会有一个飞跃。制定“六五”计划和“八五”计划的时候，恰恰都处于经济周期下行的低谷时期，大家对经济增长的预期都倾向于保守。同时，经济发展指导方针的基调都是结构调整与治理整顿。

“十三五”规划的起始点和“六五”、“八五”很相似，经济增长率从2007年的峰值到2014年已经7年，已经和前几轮的下行周期相当，同时也处于结构调整、产业转型的时期。因此，“十三五”的经济增长率制定要适度从紧，不必要太保守，要预见到规划后半期经济上行的可能，避免重犯“六五”、“八五”的错误，由于计划偏离度太大而失效，不得不进行大幅度修订。

经济增长率指标的确定对于整个规划编制具有确定基调功能。根据我们估算，“十三五”的潜在增长率在6.7%～7.7%之间。如果从紧，经济增长率指标可以定为7%。此外，经济增长率指标还是一个锚定，具有平抑经济波动，提供稳定预期功能，从这个角度看，也是7%为宜。

规划要弥补市场失灵

正确处理政府与市场的关系，规划要作为弥补市场失灵的资源配置手段。

改革开放以来，随着经济体制转型，五年计划已经从传统的经济计划转变为公共事务治理规划，经济类的指标从“六五”的60%下降到“十二五”的12.5%，绝大部分指标都属于教育、科技、资源环境、人民生活。

在处理政府与市场在规划中的关系时，我们历史上也有一定的经验教训，比较重大的转折是发生在确立了社会主义市场经济的改革目标之后，“九五”、“十五”计划就提出五年计划的指标应该是预测性和指导性的，这符合市场经济基本改革方向。但是也带来一个问题，如果规划不能一定程度上配置资源，实际上就变成“规划规划、墙上挂挂”，造成规划失控。

“十五”计划表现得比较明显，污染物减排、经济结构调整，能源节约的目标都没有完成。“十一五”比较好地处理了政府与市场在规划中的作用，制定了约束性指标，完成情况明显比“十五”要好得多。

党的十八届三中全会提出市场在资源配置中起决定性作用，同时要求更好发挥政府作用。更好发挥政府作用表现为政府参与资源配置更加积极全面，其中发展规划应该在以下三个方面发挥资源配置的导向作用：一是对公共资源配置的刚性约束功能；二是对于关系公共利益的社会资源配置的有效引导功能；三是对于社会资源的信号引导功能。

规划内容可以分为预测性、导向性、约束性三个部分，建议可以将“十一五”以来的指标两分法变为三分法，将预期性指标取消，代以预测性指标和导向性指标，保留约束性指标，其他内容也可以做相应调整。

规划要引导地方职能转型

正确处理中央与地方的关系，以规划引导地方政府职能转型。

改革开放以来，我国将五年规划的制定权和实施权高度下放的同时，保持了中央对地方的有效政治引导，中央和地方的目标逐步趋于相容，“十二五”规划两者目标一致性程度达到了75%。另一方面，中央政治引导并不足以约束地方最大化自身投资、财政收入、经济增长的冲动。

指标制定的层层加码机制并未改变，国家制定的“十一五”规划经济增长率为7.5%，省级为10.1%，地市级为13.1%，到县级就成了14.2%。地方政府具有最大化投资和财政收入的强烈动机。国家规划很早就取消了投资与财政收入的指标，但是我们可以看到，各级地方政府大多仍然保留财政收入、投资增长的指标。

“十三五”规划需要发挥引导地方政府从发展主体转向推动发展主体，同时，需要强化规划对地方政府行为的规范与约束功能。

首先，建议改变地市级以下政府自主编制五年规划的方式，采取先下后上，几下几上的方式，并要求其在提交本级人大审议之前，先要得到上级政府的批准。从而推动上位规划的落地，同时也强化了规划对地方政府的约束功能。

其次，建议将主体功能区的分类考核机制引入到“十三五”规划，对于生态保护、改善民生任务重的地区取消GDP考核，引导地方竞争从经济增长竞争更多地转向公共服务提供竞争。

“全面发展”要求规划的总体性

正确处理重点和全面的关系，将五年规划名称调整为“中华人民共和国国家发展五年规划纲要”。

历史上，我国的五年计划名称曾经做过两次调整，第一次是从“六五”计划开始，将发展国民经济五年计划，改为国民经济和社会发展五年计划，第二次是“十一五”规划将五年计划改为五年规划。

五年规划内容已经大大超出了经济和社会的范围，成为全面的国家发展规划，特别是党的十八大提出了经济、政治、社会、文化、生态文明的社会主义现代化建设总体布局，国家“十三五”规划将全面涵盖“五位一体”的内容。

建议从“十三五”规划开始，将五年规划名称调整为“中华人民共和国国家发展第××个五年规划纲要”，以更加名副其实。

“十三五”规划要兼顾2030年远景

正确处理中期与长期的关系，制定“十三五”规划的同时制定2030年远景目标纲要。

“十三五”规划的完成，标志党的十六大、十七大、十八大提出的全面建成小康社会宏伟目标的实现。由于党的代表大会尚未提出2030年目标，这就出现了五年规划目标和中长期目标如何衔接的问题。

“九五”计划也恰好是实现我国第二步战略目标的最后五年，同时又缺乏更长远的目标指引，在制定“九五”计划的同时也制定了2010年远景目标，这为党的十六大提出全面建设小康社会的2020年目标奠定了基础。建议参考这一做法，在制定“十三五”规划的同时制定2030年远景目标纲要，并为党的二十大提出2050目标奠定基础。

处理好决策科学化与民主化关系

正确处理决策科学化与民主化的关系，创新机制扩大公众参与的形式与渠道。“十五”计划以来，我国意在五年规划编制过程中引入了公众建言献策机制，并不断完善。但是，公众参与环节过于单一，且在政策制定的后期，公众参与程度较低，公众影响有限。建议通过机制创新，进一步开辟公众参与的渠道，创新公众参与方式，提高公众参与程度和参与质量：

首先，创新机制开展广泛的政策协商与政策讨论。建议公开五年计划阶段性编制面临的问题和难点，以及不同的政策方案之间的分歧，通过网络、媒体等渠道来广泛征求不同意见，展开广泛的讨论，使规划编制过程成为最大程度凝聚社会共识的过程。

其次，建言献策活动主要是征集公众的意见，是集中民众智慧的过程，同时还要有集中民众意愿的正式环节设计，通过识别公众需求和偏好，来使得规划更大程度反映公众需要。广泛听取社会各界的意见，进一步增强公众的利益表达，偏好表达，使之成为计划优先次序选择的重要依据。

再次，中国的五年规划不到最后公布的一刻，都属于高度保密的内容，公众不识庐山真面目，对于规划往往知之不多。建议公开不同阶段的文本和重要的决策过程，让公众了解政府在做什么，以消除对政策决策过程的各种错误印象，并引导公众更多地参与到决策过程中来。

最后，公众参与需要互联网思维。移动互联网为更大范围、更为直接、更小成本的公众参与创造了可能。决策者不但可以通过微博、微信公众号等开放公众直接参与的渠道，同时更重要的还可以通过微信群等方式，依托不同层级的社会架构，组织全社会广泛召开五年规划的网络研讨会，进行大规模的政策辩论和政策讨论。

七、核心智囊团

2015年由中央财经领导小组办公室原主任王春正、经济学家林毅夫领衔，55位来自各个领域的翘楚组成“十三五”规划专家委员会。这是“十三五”规划编制的核心智囊团。其中有4名企业家入选。

“十三五”规划的编制要广泛征求民意。国务院总理李克强多次提到“高手在民间”，这次“十三五”规划《纲要》编制工作领导小组和起草小组通过媒体、网络、微信等平台广发“英雄帖”，征集大众意见。国家发改委发展规划司人士透露说，超半数的专家都是“十二五”规划专家委员会成员，是为了保持政策的延续性。此外，根据“十三五”时期的发展形势和重点任务，发改委也对专家的规模和结构进行了调整。

在选聘专家的标准上，一是注重专家权威性，二是注重专家背景多样化，可以广泛凝聚专家资源，使最终规划也更周全，更科学。三是注重结合“十三五”发展阶段特征，围绕重点任务，选聘为实现转型升级、创新驱动等出谋划策的一些人士。

“十三五”国家发展规划专家委员会中有4名企业家，分别是中粮董事长宁高宁、中国银行的董事长田国立、格力集团的董事长董明珠、比亚迪公司的董事长王传福。对于企业家的入选，国家发改委人士表示，十八届三中全会提出，要更好地发挥市场对于资源配置的决定性的作用，就是要更好地让企业作为微观主体，在决策中起到更加直接、更自主的作用。所以，在“十三五”规划中会特别重视更好地发挥企业的作用。

参考资料：好搜百科

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